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El boletín mensual del Laboratorio Europeo de Anticipación Política (LEAP) - 15 Nov 2016

La UE, un barco a la deriva sin utensilios de navegación

De manera excepcional, el equipo de redacción del GEAB ha decidido compartir con sus lectores un extracto de la obra inédita Comunidad o Imperio de Franck Biancheri, escrita en 1992. Este fragmento evoca la importancia de la capacidad de previsión para la UE, a la hora de adaptar su gobernanza a los desafíos de una reapertura al mundo, tras treinta años de desarrollo en el laboratorio, a salvo del “Telón de acero soviético y del paraguas estadounidense”.

Si hemos elegido este texto es porque, como habréis comprobado, 25 años después de su redacción, la UE sigue sin atender a las previsiones y podríamos darle las mismas recomendaciones estratégicas. Basta con sustituir “caída del Muro”, “guerra yugoslava” y “división checoslovaca” por “crisis ucraniana”, “crisis migratoria”, “brexit” y “oleada populista”, para constatar que la UE sigue siendo incapaz de anticipar nada.

, entendemos prever un problema y seguidamente iniciar una política o una acción destinada a evitarlo. En efecto, las previsiones aisladas de todo medio de acción son tan útiles como las de Nostradamus, es decir, solo sirven para vender prensa sensacionalista.

Los tres ejemplos siguientes, que pueden parecer increíbles, nos dan una noción de cómo la UE ha desatendido la previsión:

Ningún organismo oficial había previsto ni considerado seriamente la caída del comunismo en Europa del Este, ni siquiera después de la llegada de Gorbachov al poder. No se había concebido ninguna medida, plan ni proyecto, a nivel comunitario (ni nacional), para afrontar una posible caída del Muro de Berlín y una posible reunificación alemana.

Ningún organismo oficial fue capaz de prever que la división de la antigua Yugoslavia provocaría inevitablemente una guerra civil. Lo que es peor, ninguno fue capaz de prever que debía evitarse una guerra civil a toda costa, dado que más tarde no podrían detenerla[2].

Ningún organismo fue capaz de prevenir la división checoslovaca. La probabilidad de que estos acontecimientos se desarrollaran ya era elevada muchos meses antes de que ocurrieran.

Europa del Este:

Bastaba con conocer Europa del Este y analizar los acontecimientos políticos en Polonia y la URSS desde 1980, para caer en la cuenta de que se acercaban tiempos de agitación. Concretamente, nuestro movimiento político IDE (Initiative pour une Démocratie Européenne) incluía en su programa para las elecciones europeas de 1989, en quinta posición, la urgente necesidad de una “política europea” para que la Comunidad Europea pudiese preparar el retorno a Europa de los países del Este[3]… en los diez años siguientes. Finalmente, la realidad superó a la ficción, pero en aquel momento todos nos tomaban por soñadores. Seis meses después de las elecciones europeas, el Muro de Berlín cayó. No éramos utopistas, no disponíamos de la experiencia que te brinda la edad, ni de servicios de información, ni de aparatos diplomáticos… pero conocíamos Europa y a los europeos.

Yugoslavia:

Numerosos especialistas de Yugoslavia, país sobre el que se hablaba ampliamente en nuestros periódicos, explicaban la inevitabilidad de una guerra civil, en caso de que se reconociesen demasiado rápido las independencias eslovena y croata. Teníamos el ejemplo magistral de EE.UU. con los países bálticos. Los estadounidenses esperaron a que el poder central se democratizara y se liberalizara en Moscú antes de apoyar las independencias, para así evitar un baño de sangre. En su lugar, nuestros brillantes diplomáticos europeos, a menudo condescendientes con la supuesta falta de clarividencia de sus homólogos norteamericanos, y nuestros sabios dirigentes políticos, fueron incapaces de visualizar la inminente guerra civil y de concebir una estrategia para conciliar la inevitabilidad de las independencias y el gran riesgo que supondría reconocerlas demasiado pronto.

Checoslovaquia:

La división checoslovaca comenzó a mostrarse muy probable ya desde enero de 1991. Toda la Comunidad Europea veía una evolución peligrosa y prefería tener como asociado a un Estado único, federal. Hace un año, la mayoría de checos y eslovacos seguían aferrados a la idea de una federación, convencidos de que una sola palabra de la Comunidad Europea diciendo claramente que la división frenaría, o incluso pondría en entredicho el proceso de integración futura, bastaría para sofocar las voces de división. Toda la Comunidad (tanto dirigentes de Bruselas, como de Estados miembros) reconocía en efecto la eficacia que tendría declaración así. Y sin embargo, nadie ha dicho nada oficialmente y ahora estamos siendo testigos de la división de Checoslovaquia, que amenaza con engendrar un nuevo núcleo de tensiones en Eslovaquia. La Comunidad ha compartido la “tristeza” por el anuncio del inicio del proceso de división. “Tristeza”, una palabra que aparece en el vocabulario de una política distorsionada en la que los estados de ánimo tienen cabida[4].

Estos tres ejemplos, diversos en cuanto a sus consecuencias, su velocidad de desarrollo, su grado de previsibilidad y el grado de influencia de la Comunidad Europea sobre su desarrollo, demuestran que esta no tiene ninguna capacidad de anticipación y que esta es la causa fundamental de su ineficacia en materia de relaciones exteriores, en su función representativa. El ejemplo checoslovaco lo ilustra perfectamente: incluso cuando hay consenso sobre las causas y la posible solución, la Comisión Europea no mueve un dedo. Así pues, la causa de esta ineficacia no es tanto la incontestabilidad de las políticas extranjeras de nuestros Estados miembros, que imposibilitaría el ejercicio de esta función representativa comunitaria, sino más bien la ausencia de órganos operativos que permitan trasladar los análisis a la realidad. Su naturaleza de prototipo de laboratorio, acostumbrado a fijarse sus propios calendarios, no ha dotado a la Comisión de órganos de previsión eficaces ni métodos operativos que puedan traducir en actos estas previsiones.

¿Hacia un organismo de predicción?

Tres años después de salir del “laboratorio”, nada ha cambiado. ¿Cómo explicar esta apatía política? La incapacidad de previsión es fácilmente explicable. No existe en la Comunidad ningún organismo institucional ni privado fiable en materia de previsión política. La Comisión solo dispone de minúsculos órganos de previsión (de los cuales los más antiguos llevarán unos tres años activos), orientados en diferentes direcciones generales y ocupándose exclusivamente de su sector. El órgano encargado de la prospectiva, gestionado por la Secretaría General de la Comisión (el órgano coordinador) bajo supervisión de la Presidencia (de la cual depende la Secretaría General), está enormemente desconectado de todo aparato operativo de la Comisión y sirve básicamente de think-tank para el presidente Delors. Su tamaño, funciones y personal hacen de él un órgano de reflexión de muy largo plazo (de diez a veinte años), más que un instrumento operativo de previsión de corto y mediano plazo. Y de cualquier modo, su inserción en el aparato administrativo comunitario condena a sus análisis a caer en el olvido, perdiéndose entre los meandros de la Administración Comunitaria[5].

Los Estados miembros disponen de infinidad de organismos públicos y privados de previsión y de prospectiva en materia política. Pero, en calidad de organismos nacionales, compuestos por personas con esa nacionalidad, con el propósito de reflexionar sobre el futuro de esa nación concreta, aunque prevean un problema, son incapaces por naturaleza de imaginar soluciones europeas. Además, sus motivaciones nacionales les llevan a aconsejar a los Estados miembros políticas contrarias a los intereses comunes. Un ejemplo muy claro es la crisis yugoslava. Para la Comunidad Europea, resulta absolutamente necesario un organismo comunitario de previsión que esté en conexión directa con los órganos de decisión, pues la previsión es inútil si después no se pone en marcha un intento de solución.

En el caso analizado, la revolución del nuevo entorno europeo de la Comunidad, observamos que una de sus características es la gran rapidez de evolución. Esto queda aún más patente en el caso de la antigua URSS. Como el parámetro no debe variar significativamente (salvo que aumente aún más) durante la próxima década, resulta crucial atender a la conexión directa entre el órgano de previsión y las autoridades decisionales, bajo riesgo de ineficacia. Especialmente, teniendo en cuenta que la Comunidad seguirá siendo una institución importante, cuyas acciones serán tanto más efectivas, cuanto más hayan sido previamente preparadas.

La evolución de las estructuras decisionales de la Comunidad Europea debería orientarse a la creación de funciones complementarias de la Comisión, el Parlamento y el Consejo. Es por ello que sería deseable que este organismo dependiera de la Comisión (ejecutivo comunitario), pero dispusiera de una conexión directa con el Parlamento y el Consejo (el Coreper[6], por ejemplo).

Su eficacia dependería de su capacidad para realizar análisis correctos, proporcionar las bases para crear soluciones políticas y operativas factibles, e informar de ellas a los dirigentes correspondientes. Este último punto sería también una garantía contra el estancamiento de la información. Así pues, sería crucial que tuviera acceso a las tres instituciones.

En el seno de la Comisión, podría depender del presidente o del comisario a cargo de las relaciones exteriores. En ningún caso debería estar desconectado del plano político por un intermediario administrativo. Su inserción en el tejido administrativo de la Comisión, esencial para la concepción de soluciones operativas, tomaría la forma de una asistencia técnica para los servicios correspondientes. El riesgo de rechazo por parte de la Administración Comunitaria sería muy bajo, dado el peso que otorgaría a este órgano la posibilidad de conexión directa con el plano político.

De esta manera, los miembros de este organismo sabrían que es la calidad de su trabajo lo que determina su credibilidad, y no los fenómenos administrativos.

El personal no debería ser únicamente administrativo, bajo riesgo de producir análisis mono-direccionales y por tanto insatisfactorios. Tampoco debería ser permanente, para evitar el estancamiento. Además, debería recurrirse al análisis in situ, no solamente sobre el papel.

Su creación debería integrar la definición de sus modalidades de evaluación. A parte de autoevaluaciones cada dos años, siempre útiles para una mejor supervisión de las labores, un órgano de este tipo debería ser evaluado por un comité tripartito (Comisión, Parlamento, Consejo), especialmente con respecto a sus condiciones de eficacia, calidad de los análisis, viabilidad de las soluciones, velocidad de reacción y capacidad para utilizar los instrumentos a su disposición.

Como demuestra la acumulación, durante tres años, de errores y faltas en materia de política europea, la creación de un organismo de este tipo es esencial para la eficacia de la acción comunitaria en Europa del Este y para la credibilidad, tanto interna como externa, de la Comunidad como punto de referencia en Europa. Dicho esto, el principal afectado de esta deficiencia es el conjunto de las relaciones internacionales. Las relaciones con el sur y el este del Mediterráneo, los países árabes, África Subsahariana, EE.UU., América Latina, etc., piden a gritos beneficiarse de los servicios de un organismo de previsión.

Sin embargo, es cierto que Europa del Este, la antigua URSS y el sur y el este del Mediterráneo representan zonas prioritarias, por su proximidad y la gravedad de los problemas que están experimentando. La Comunidad, limitada a la economía durante demasiado tiempo, ha necesitado también descubrir la importancia de la previsión política. Es en parte esta incapacidad de la Comunidad Europea para anticipar problemas y proponer soluciones viables (a falta de instrumentos para ello), lo que condena a su función representativa a una creciente ineficacia. Por supuesto, los Estados miembros son los primeros en beneficiarse de esta situación, pues así pasa desapercibida la irresponsabilidad comunitaria de sus dirigentes y administraciones nacionales, que hablan e intervienen de manera aislada sobre la escena internacional, repitiendo incansablemente a los ciudadanos de la Comunidad lo firmemente determinados que están a construir una política exterior común. La implantación de las actuales políticas relativas a Europa del Este es un claro ejemplo de estas dificultades».

Comunidad o Imperio, Franck Biancheri, 1992 (actualmente en edición).

______________________________

[1] Un concepto ideado en la obra Visión Europa 2020, que Franck Biancheri desarrolla en el marco de Europa 2020, y más adelante con el Laboratorio Europeo de Anticipación Política, especialmente en el lanzamiento del GEAB. Fuente: LEAP2020.

[2] Que terminó con la división de Kosovo. Franck Biancheri había anticipado que esta división penalizaría a los Balcanes en su entrada a la UE. Leer “EU – the betrayal of elites Kosovo – Serbia – Bosnia – Balnkans – A political trap where the EU has fallen”. Fuente: FB Documentation

[3] Franck Biancheri, con AEGEE-Europe, después con IDE y finalmente con Prometheus Europe, ya había anticipado desde hacía mucho tiempo la reunificación alemana y la caída del Telón de Acero y advirtió a Europa que se preparase. Fuente: AAFB

[4] Franck Biancheri no cuestiona el derecho de los eslovacos y checos a separarse, sino el proceso violento que derivó debido la falta de anticipación real y de instrumentos definidos para controlar las transiciones y las frustraciones del pueblo. La guerra en Yugoslavia fue consecuencia de la incapacidad de la CE para anticipar acontecimientos y para encontrar una respuesta rápida y común que proporcionar a los europeos del Este, especialmente por parte de Francia y Alemania, con respecto a las independencias eslovena y croata.

[5] El Libro blanco de 1985: por aquel entonces, ningún miembro de la Comisión preveía la caída del Muro y se limitaban a tratar la consecución del mercado interior. Anexo al Libro blanco: Calendario de acciones para la consecución del Mercado Interior en 1992. Fuente: Comisión Europea – Acerca de la historia del Libro blanco: Toute l’Europe.

[6] Fuente: Europa.eu

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